依照指导意见，凡是未取得建设工程规划许可证或未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为，均属违法建设行为。违法建设行为分两种：尚可采取改正措施与无法采取改正措施消除对规划实施的影响，罚款时要具体区分两种情形。
意见强调，行政处罚应当在违反城乡规划事实存续期间和违法行为得到纠正之日起两年内实施。
意见明确，取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的；未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的，属于尚可改正措施情形。其他违法行为则属于无法采取改正措施情形。
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